4.1. Понятие административно-правовых взаимоотношений
Под административно-правовыми отношениями понимаются урегулированные административно-правовыми нормами управленческие публичные отношения, в которых стороны выступают как носители обоюдных обязанностей и прав.
направляться исходить из того, что сама по себе норма административного права не формирует конкретное административно-правовое отношение. Она база его происхождения, поскольку в общей форме предусматривает, что при соответствующих условиях и при наличии соответствующих субъектов управленческие отношения покупают административно-правовую базу.
Предусматривая возможности происхождения административно-правовых взаимоотношений в тех либо иных условиях и между теми либо иными сторонами, административно-правовая норма заблаговременно устанавливает количество полномочий этих сторон, их обоюдные права и обязанности, и юридическую ответственность за неисполнение обязанностей либо нарушения прав. Административно-правовая норма определяет для одной стороны вид и меру вероятного поведения, а для второй — вид и меру должного поведения.
К изюминкам административно-правовых взаимоотношений возможно отнести следующие.
1. Административно-правовые отношения являются властеотношениями, потому, что в ходе их происхождения, прекращения и изменения реализуется национальное управление.
В отношении этого положения направляться подчернуть, что термин властеотношения применительно к административно-правовым отношениям направляться использовать с известной осторожностью, потому, что властеотношения не подразумевают сами по себе присутствие правового регулятора этих взаимоотношений. В дореволюционной работе А.И. Елистратова Главные начала административного права содержится следующее высказывание: Взаимоотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, будет не правоотношением, а властеотношением .
———————————
См.: Елистратов А.И. Главные начала административного права. М., 1914. С. 85.
Властеотношения как категорию не нужно разглядывать в качестве своеобразного свойства административно-правовых взаимоотношений, тем более безоговорочного. Иначе, этот показатель есть главным, потому, что он предопределен наиболее значимыми приоритетами национально-управленческой деятельности.
2. Природа национально-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления, диктует необходимость выделения субъекта управления, т.е. той стороны регулируемых административным правом управленческих взаимоотношений, в руках которой концентрируется власть. Второй стороной смогут быть все другие вероятные субъекты административно-правовых взаимоотношений. Эта изюминка административно-правовых взаимоотношений разъясняется в первую очередь тем, что аккуратную деятельность призваны осуществлять от имени страны органы национального управления и их чиновники. Конкретно исходя из этого без их участия не может быть облеченного в правовую форму управленческого отношения. В отдельных случаях в управленческой практике видятся исключения из неспециализированного правила: тогда административно-правовые отношения складываются и без участия органа национального управления либо его должностного лица. Но это связано с делегированием публичным организациям отдельных внешневластных функций госорганов, в силу чего они практически начинают выступать от имени страны (к примеру, функции профсоюзов в области надзора за соблюдением законодательства об охране труда и по технике безопасности).
Из этого можно сделать и следующий вывод: административно-правовое отношение нереально между двумя гражданами, между публичными организациями, а тем более в публичных организаций.
3. Административно-правовые отношения складываются в основном в сфере национальной и публичной судьбе — сфере национального управления. Как велика сфера влияния органов аккуратной власти и в первую очередь Правительства РФ, определенная в ст. 114 Конституции РФ и в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ О Правительстве РФ самым неспециализированным образом, так же необозрима и сфера влияния административного права. Административно-правовые отношения смогут появляться в государственной безопасности и области обороны, в сфере культуры, образования и науки, в сфере экономических взаимоотношений и применительно к совокупности социального развития, т.е. везде, где страной при помощи собственных аккуратных органов проводится работа по управлению явлениями и общественными процессами.
4. Административно-правовые отношения по собственной сути являются организационными. Национальное управление, в сфере которого складываются административно-правовые отношения, в конечном итоге сводится к осуществлению функций, направленных на организацию совместной деятельности людей, что прямо вытекает из его официального назначения и природы. Исходя из этого его довольно часто именуют конкретно организующей деятельностью страны.
Чтобы более либо менее сложный управленческий процесс претворился в судьбу, нужно организовать его участников для совершения тех либо иных действий, организовать материальное, денежное, кадровое, техническое сопровождение процесса и т.д. Так, национальное управление тесно связано с организационными установками, что и проявляется в организационном характере административных правоотношений. Фактически, само назначение аккуратной власти в совокупности ветвей власти — организующее, поскольку законодательная власть занимается определением задач и целей в совокупности национального управления, а аккуратная власть претворяет решения законодателей в судьбу, снабжает перемещение в заданном направлении, т.е. организует национальное управление.
5. Административно-правовые отношения появляются по инициативе любой из сторон. Но согласие либо желание второй стороны не есть в любых ситуациях необходимым условием их происхождения. Они смогут появляться и вопреки жажде второй стороны либо ее согласию. Данный показатель в громаднейшей степени отличает их от гражданско-правовых взаимоотношений. Административно-правовые нормы практически формируют в административно-правовых отношениях меру не вероятного, а необходимого поведения для той стороны появляющегося административно-правового отношения, которая воображает необыкновенную власть (орган управления, должностное лицо).
Фактически субъекты аккуратной власти в административно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (или совершаемые ими действия) покупают юридическую силу независимо от согласия второй стороны. Самый показательны в этом смысле такие правоотношения, в рамках которых полномочный аккуратный орган (должностное лицо) использует предусмотренные административно-правовой нормой меры дисциплинарной либо административной ответственности за совершение соответствующих проступков.
Значит ли это, что в административно-правовых отношениях в любой момент одна из сторон предписывает второй веления, необходимые к выполнению? На это должен быть дан отрицательный ответ по следующим основаниям: во-первых, многие административно-правовые отношения появляются по инициативе одной из сторон, не являющейся субъектом юридически властных полномочий, или по инициативе третьих лиц; во-вторых, в случае, если административно-правовые отношения появляются по инициативе, к примеру, гражданина, то соответствующий аккуратный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не применяет их в интересах подчинения инициатора. Напротив, у него появляются определенные юридические обязанности перед гражданином. Последний вправе предъявить органу те либо иные юридические требования.
В случае, если же гражданин совершает административное правонарушение, то обстановка изменяется. Следствием совершенного есть, вправду, прямое принудительно-властное действие на гражданина, но не со стороны собственного жажды либо нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В следствии односторонний порядок происхождения административно-правового отношения, инициатива его происхождения практически не зависят от положения, занимаемого той либо другой стороной. Наряду с этим исключается возможность договорных взаимоотношений типа гражданско-правовых.
Очень последовательно административно-правовую сущность инициативы раскрывает Ю.М. Козлов, что отмечает, что сама по себе инициатива, к примеру гражданина, желающего поступить на госслужбу, не влечет за собой происхождение гражданско-служебного отношения. Его база — юридический акт властвующего субъекта. Инициатива гражданина в этом случае явилась необычным выражением соглашения, предшествующего изданию указанного акта .
———————————
См.: Национальное управление и административное право. М.: Юрид. лит., 1978. С. 116.
Следовательно, инициатива сторон порождает конкретно административно-правовое отношение лишь в тех случаях, в то время, когда она предусматривается административно-правовыми нормами в качестве юридического происхождения правоотношения. Причем для национального управления правовая возможность вступить в для того чтобы рода отношения образовывает одновременно и его обязанность, чего нельзя сказать в отношении вторых сторон административно-правового отношения.
6. Между сторонами административно-правовых взаимоотношений вероятны споры. Так, гражданин возможно не согласен с правомерностью предпринятых в его адрес действий аккуратного органа (должностного лица).
Это его несогласие, не воздействующее на происхождение правоотношения, однако приводит к определённым юридическим последствиям: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так появляется конкретный административно-правовой спор.
В большинстве случаев, для того чтобы рода спора решаются в административном, т.е. во внесудебном, порядке. Это указывает, что главный метод их разрешения не выходит за рамки сферы национального управления и есть одним из атрибутов национально-управленческой деятельности. Сущность его в принятии полномочным аккуратным органом (должностным лицом) юридически властного ответа по предмету спора, каковым есть правомерность оспариваемого ответа либо действия, породившего спорную обстановку.
На первый замысел выдвигается свойственная административно-правовому регулированию односторонность действий субъекта управления, юридически властным ответом которого по существу и разрешается этот спор.
Самый подробно административный порядок разрешения административно-правовых споров регламентирован, к примеру, Кодексом РФ об административных нарушениях, действующими правовыми актами о работе с жалобами и заявлениями граждан.
Одновременно с этим действующее законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров или в качестве независимого, или другого.
Для гражданско-правовых взаимоотношений характерна ответственность одной из сторон перед второй. В административном праве ответственность одной из сторон наступает не перед второй стороной правоотношения, а перед страной в лице его соответствующего органа (должностного лица). Разъясняется это тем, что речь заходит практически о нарушении публично-правовых заинтересованностей в сфере аккуратной власти. Конкретно исходя из этого исполнительные органы (чиновники) наделяются полномочиями по независимому действию на нарушителей требований административно-правовых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления кроме этого несут ответственность за нарушение подобных требований (к примеру, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральной аккуратной власти перед Правительством РФ).
Вопрос о составе правоотношения, количестве элементов, входящих в его структуру, в литературе трактуется неоднозначно. Согласно точки зрения В.Н. Храпанюка, структура правоотношения имеет четыре нужных элемента: субъект, объект, право, обязанность . Правоотношение владеет сложной по составу структурой, в нее входят субъект, содержание и объект правоотношения .
———————————
См.: Храпанюк В.Н. Теория страны и права. М., 1995. С. 309.
См.: Бабаев В.П. Правоотношение. Краснодар, 1998. С. 5 — 6.
Но представленные точки зрения не отличаются принципиально друг от друга, в случае, если учесть утверждение В.Н. Бабаева о том, что состав правоотношения образует субъекты правоотношения, объекты правоотношения и содержание правоотношения. Наряду с этим субъективное право и юридическая обязанность являются содержанием правоотношения . Пара в противном случае содержание правоотношения трактует С.С. Алексеев, отмечающий, что правоотношение есть сложным образованием и имеет определенное внутреннее строение. К элементам правоотношения он относит его участников, их права и обязанности, поведение, и объект правоотношения .
———————————
Неспециализированная теория права. Н. Новгород, 1993. С. 412, 418.
См.: Алексеев С.С. Неспециализированная теория права. М., 1982. Т. 2. С. 98 — 100.
Схожую позицию занимает и Д.Н. Бахрах, выделяя в нем две стороны: материальную (поведение субъектов) и юридическую (субъективные юридические права и обязанности) .
———————————
См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 47.
Разглядим вопрос о объекте и субъекте правоотношения.
Субъектами административного отношения будут считаться два и более участника, как минимум один из которых высказывает публичный (национальный) интерес в правоотношении, т.е. наделен особой компетенцией в области национального управления. Это возможно орган аккуратной власти, орган местного самоуправления либо организация, наделенная национально-властными полномочиями, или должностное лицо для того чтобы органа либо организации. Второй стороной в административном правоотношении возможно любое физическое либо юрлицо, на которое распространяет собственный воздействие норма административного права.
Нужно подчернуть, что понятие субъект управления, субъект административного права, субъект административного правоотношения не тождественны.
Субъект административного права определяется нормами права в общем виде, как некая категория лиц, отвечающая требованиям догадки нормы (условие признания субъектом), тогда как субъект правоотношения в любой момент конкретен. Помимо этого, субъект права в течение продолжительного времени может вовсе не быть участником административного правоотношения. Так, субъект административного правоотношения — это субъект административного права, вступающий в конкретные правоотношения .
———————————
См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. М.: ЭКСМО, 2005. С. 210 — 211.
Субъект национального управления — это субъект, наделенный определенными властными полномочиями в сфере национального управления. В условиях правового страны — это в любой момент субъект административного права, но не исключается обстановка, в которой управляющий субъект оказывается вне поля действия норм административного права. К примеру, это может случиться при заключении органом аккуратной власти гражданско-правовой сделки (контракты купли-продажи, поставки и др.).
Наиболее значимым показателем субъектов административно-правовых взаимоотношений есть наличие у них материального и процессуального административно-правового статуса, т.е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В этом случае речь заходит о таких двух категориях:
а) административная правоспособность. Она свидетельствует свойство участника (субъекта) административно-правовых взаимоотношений иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности;
б) административная дееспособность — это свойство лица покупать и осуществлять права, выполнять обязанности, выполнять ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, и отвечать за нарушение административно-правовых правил.
В административном праве не сложилась единая точка зрения по вопросу об объекте административно-правового отношения. Одна группа авторов (Ю.М. Козлов, Р.О. Халфина и др.) в качестве единственного объекта любого правоотношения признают воздействие, поведение людей, тогда как другие группы авторов (Н.Г. Александров, В.М. Манохин, Г.И. Петров и др.) видят два вида объектов правоотношения: объект имущественных правоотношений (предмет правоотношения), в качестве которого выступают материальные сокровища и вещи, и объект неимущественных взаимоотношений, т.е. сами действия, поведение людей.
Поделим вторую научную позицию, возможно выяснить объект административного правоотношения как то, на что направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов. К объектам возможно отнести предметы материального мира, продукты духовного творчества, индивидуальные неимущественные блага, на каковые направлены субъективные права и юридические обязанности субъектов, и результаты и участников само поведение правоотношений этого поведения.
Содержание административно-правовых взаимоотношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, и процессуально-правовой режим их осуществления, выполнения, соблюдения либо правовой защиты.
Вместе с тем административно-правовые отношения нельзя понимать так, что словно бы бы у одной стороны имеются лишь обязанности, а у второй — лишь права. Характерный административно-правовому регулированию способ не смотря на то, что и предопределяют юридическое властвование одной из сторон управленческих взаимоотношений, но не превращает вторую сторону в участника, не имеющего соответствующих прав. К примеру, гражданин, подавший в орган управления жалобу, вправе потребовать ее рассмотрения и приёма в установленный срок и т.п. Данному праву соответствует обязанность органа управления принять и зарегистрировать жалобу, разглядеть ее в срок. Налицо, следовательно, обоюдные, корреспондирующие права и обязанности сторон административного правоотношения.
4.2. Юридические факты в административном праве
Административно-правовые отношения появляются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это юридические факты — события, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны либо смогут появиться правоотношения. В качестве юридических фактов выступают, в большинстве случаев, действия, а в некоторых случаях — события.
Действия являются итогам активного волеизъявления субъекта. По характеру различаются правомерные и неправомерные действия.
Правомерные действия постоянно соответствуют требованиям административно-правовых норм. В качестве юридических фактов выступают правомерные действия граждан и других вероятных участников административно-правовых взаимоотношений. К примеру, подача гражданином жалобы влечет за собой происхождение административного правоотношения между ним и аккуратным органом (должностным лицом), которому жалоба адресуется.
Изюминкой юридических фактов по административному праву есть то, что главным видом правомерных действий помогают правовые акты субъектов аккуратной власти, имеющие личный, т.е. относящийся к делу и конкретному адресату, темперамент. Прямое их юридическое последствие — происхождение, изменение либо прекращение административно-правового отношения.
К примеру, приказ о назначении на пост влечет за собой происхождение национально-служебных взаимоотношений, являющихся разновидностью административно-правовых.
Неправомерные действия не соответствуют требованиям административно-правовых норм, нарушают их. Это дисциплинарные либо административные проступки, как самые характерные для сферы национального управления. Они влекут за собой юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных юридических фактов относится кроме этого и бездействие (к примеру, непринятие работой внутренних дел нужных мер по обеспечению порядка) .
———————————
См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. основные институты и Сущность административного права: Учебник. М.: Теис, 1994. С. 70.
События — явления, свободные от воли людей (к примеру, смерть, стихийное бедствие и др.).
4.3. Виды административно-правовых взаимоотношений
В зависимости от содержания властных полномочий административно-правовые отношения подразделяются на следующие виды:
а) отношения, конкретно высказывающие главную формулу управляющего действия субъект — объект, в которой четко проявляется властная природа национально-управленческой деятельности. Это фактически властеотношения;
б) отношения, складывающаяся за рамками конкретно управляющего действия на тот либо другой объект, но органически связанные с его осуществлением.
Первые прямо высказывают сущность управления, а вторые связаны с данной сущностью, но прямо ее не высказывают. К первым относятся административно-правовые отношения, каковые смогут быть выражены формулой команда — выполнение. Это в первую очередь отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма аккуратной власти, между чиновниками — начальниками и подчиненными им по работе работниками административно-управленческого аппарата, между аккуратными органами (чиновниками) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности, и т.п.
При характеристике второй группы взаимоотношений основное внимание акцентируется на том, что они не смотря на то, что и появляются конкретно в сфере национального управления, но не имеют своим прямым назначением яркое управляющее действие субъекта на управляемый объект. Это, к примеру, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере национального управления, но не связанными между собой соподчиненностью (отношения типа субъект — субъект). Так, два органа аккуратной власти смогут вступать в отношения, которые связаны с необходимостью подготовки совместного правового акта либо согласования обоюдных управленческих вопросов и т.п. Такие отношения вспомогателен если сравнивать с отношениями первой группы.
самый значительный интерес представляет собой классификация административно-правовых взаимоотношений по юридическому характеру сотрудничества их участников. В соответствии с этим критерием, поглощающим в определенной мере ранее рассмотренные, выделяются вертикальные и горизонтальные правоотношения.
Вертикальные административно-правовые отношения в громаднейшей степени высказывают сущность административно-правового регулирования и обычных для национально-управленческой деятельности субординационных связей между объектом и субъектом. Это и имеется то, что именуется властеотношениями. Появляются они между соподчиненными сторонами, что говорит об отсутствии в них, в отличие от гражданско-правовых взаимоотношений, равенства сторон. Но соподчиненность нельзя трактовать в буквальном смысле. Практически вертикальность свидетельствует, что у одной стороны имеется юридически властные полномочия, которых нет у второй стороны (к примеру, у гражданина), или их меньше (к примеру, у нижестоящего органа управления). Столь же разумеется, что именно в вертикальных отношениях реализуется конкретно управляющее действие субъекта управления на тот либо другой объект, что далеко не в любых ситуациях ему организационно подчинен.
В условиях рыночных взаимоотношений национальное управление не утрачивает властно-юридической природы, не смотря на то, что механизм управляющего действия, само собой разумеется, делается мягче, освобождаясь от самые жёстких вариантов успехи стоящих перед ним задач (к примеру, отказ от адресного планирования, необходимых поставок, устранение чрезмерной централизации). Однако управленческая вертикаль, находящая собственный выражение в административно-правовых отношениях, сохраняется в качестве самая традиционной для них.
Горизонтальными административно-правовыми отношениями будут считаться те, в рамках которых стороны практически и юридически равноправны. В них, соответственно, отсутствуют юридически властные веления одной стороны, необходимые для второй.
Горизонтальность административно-правовых взаимоотношений определяется следующими событиями.
Во-первых, настоящим, а не формальным юридическим равенством участников административно-правовых взаимоотношений, т.е. качеством, традиционно связанным с гражданско-правовыми отношениями, настоящим при наличии однообразного правового уровня сторон и при отсутствии выраженной в любой форме их соподчиненности.
Во-вторых, необходимым одновременным наличием в конкретных управленческих связях этих двух показателей, потому что отсутствие соподчиненности не всегда тождественно юридическому равенству сторон.
В-третьих, отсутствием юридически властного волеизъявления одной стороны, направленного второй .
———————————
См.: Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. Ч. 1. основные институты и Сущность административного права: Учебник. М.: направляться, 1994. С. 76.
В зависимости от содержания выделяют материальные и процессуальные административные правоотношения. К материальным правоотношениям относятся те, каковые регулируются материальными нормами административного права, а к процессуальным — складывающиеся в сфере национального управления в связи с разрешением личных дел и регулируемые административно-правовыми нормами. Но верная классификация правовых взаимоотношений по этому критерию сильно зависит от объёма и понимания существа административного процесса. К примеру, в случае, если разглядывать его как порядок применения норм материального административного права, то для материальных правоотношений практически места не остается; все административно-правовые отношения направляться признать процессуальными. И это логично, поскольку сама аккуратно-распорядительная деятельность есть процессом. В случае, если же исходить из юрисдикционного понимания административного процесса, то, вправду, возможно выделить и материальные, и процессуальные отношения.
По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (а также деликтные) и регулятивные, что отражается на применении разных форм и методов управленческой деятельности.
По направлению деятельности выделяются:
— административно-правовые отношения органов аккуратной власти (местной администрации) неспециализированной компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Российское правительство, правительства республик — субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, независимых образований; городская районная, сельская администрация);
— административно-правовые отношения аккуратной власти отраслевой компетенции в отношении объектов управления, находящихся в ее ведении;
— административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции подведомственного характера согласно решению особых вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий.
Очень выделяются внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в ходе функционирования и организации публичного управления, иными словами, при создании совокупности органов управления, их структурного установления, при поступлении на госслужбу и ее прохождении. Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, в рамках которых реализуется правовой статус граждан и субъектов управления: осуществляются права и свободы граждан, полномочия чиновниковов и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления .
———————————
См.: Неспециализированное административное право: Учеб. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2007. С. 93 — 94.