В числе проводимых на данный момент в РФ преобразований и реформ одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Российская Федерация за последнее столетие в третий раз пытается отыскать оптимальную форму управления на местах. Сейчас очень очевидна потребность создания новых действенных систем и форм местного самоуправления и муниципального управления. Но становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что частично позвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти.
в течении тысячелетней истории русского страны, в силу изюминок развития общества, совокупность управления отличалась чрезмерной централизацией власти, постоянным господством аккуратных структур, отсутствием развитой совокупности самоуправления. Наряду с этим сложившиеся структуры местного самоуправления фактически не отражали интересы населения, довольно часто являясь тормозом для неспециализированного развития. Одновременно с этим в истории России существовало достаточно систем и моделей самоуправления, давших хороший эффект развития экономики территории.
Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Но совокупность местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.
Достаточно четко контуры местного самоуправления показали себя в связи с принятием христианства в Киевской Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, наровне с производственными и территориальными формами самоуправления показалось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль университета управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание больших политических центров. Значительные трансформации в сложившуюся совокупность самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, уничтожившее представительную власть – саму базу, объединявшую славянские общины.
Особенное место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана IV: губная реформа, земские преобразования, отмена совокупности кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не стали причиной формированию целостной совокупности местного самоуправления.
Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эру правления Петра I. Не обращая внимания на то, что были совершены мероприятия содействующие формированию местного самоуправления (к примеру, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться муниципальный почвой, управление общинами передано самим общинам), принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного страны с достаточно действенной совокупностью управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом растолковывает «зигзаги» в отношении к университетам местного самоуправления.
Большой вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Конкретно сейчас были сконструированы базы самоуправления, взявшие собственный закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и пользы городов (1785), каковые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся совокупность местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.
Земская модель существовала в РФ более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления допустимо выделить пара периодов.
1. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра П. До них существовали лишь зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы стали причиной развитию и децентрализации управления местного самоуправления;
2. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» значительно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, поменяло порядок выборов, в следствии чего не стало избирательных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», каковые ударили финансовую основу земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% если сравнивать с прошлым годом;
3. Для следующего периода была характерна консолидация земского перемещения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили большие поражения в русско-японской войне, нарастание революционной ситуации и политического кризиса. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.
В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. В первый раз за собственную историю земства официальным методом взяли политическую власть. Данный период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Совокупность местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно действенный аппарат управления местным хозяйством.
4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских парламентариев. Появившийся кризис власти – двоевластие: Временное правительство и Советы, комиссарами которого были по большей части земские деятели, – закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и управ и волостных собраний фактически начался, когда победило вооруженное восстание в Петрограде, а по окончании III Общероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.
Земской модели местного самоуправления были свойственны следующие черты: 1) функционирование земских учреждений вне совокупности национальных органов; 2) существование земской совокупности лишь на двух административных уровнях – уездном и губернском; 3) наличие у земских органов больших полномочий; 4) наличие у земств прочной экономической базы; 5) четкая правовая регламентация земской совокупности и т. д.
Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были неповторимым явлением не только в жизни России, но и во всемирной практике местного самоуправления.
Советская модель местного самоуправления, поменявшая земскую модель, просуществовала в РФ с 1917 по 1993 г. Ее эволюция кроме этого прошла пара периодов.
1. Первый период был связан с созданием новой совокупности муниципальных органов власти. Коммунисты, забрав власть в 1917 г., стали строить новая страна, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости начального слома ветхой национальной автомобили. По окончании ликвидации земства поднялась острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, кроме того самых малых территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные власти, делегаты волостных – уездные органы, делегаты уездных – губернские – и без того впредь до Общероссийского Съезда Советов. На данном этапе Рекомендации, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.
2. Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что стало причиной усложнению форм хозяйственной деятельности и, со своей стороны, привело к в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Рекомендациях обороны и труда) местным советским учреждениям» отмечали особенную важность большого развития творческой самодеятельности и инициативы местных национальных органов, широкого распространения и учёта опыта лучших примеров работы Советов. Замечательный толчок формированию муниципального самоуправления дало Положение «О городских Рекомендациях», принятое в 1925 г., которое определяло Рекомендации как «верховный орган власти на территории города в пределах собственной компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.
3. Для следующего периода была характерна фактически полная ликвидация настоящей совокупности местного самоуправления и ее замена совокупностью тоталитарного партийно-национального управления. В 1933 г. было принято новое Положение «О муниципальном Совете», которое совсем «огосударствило» органы местной власти. В соответствии с данному Конституции и Положению 1936 г. Рекомендации определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли в основном к высшим органам и исполнительным органам компартии. Местные Рекомендации превратились в несложных исполнителей воли центра.
С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894—1971) был поставлен вопрос о увеличении роли Советов, каковые к этому времени «все более выступали как публичные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Но на практике попытки передать местным Рекомендациям кое-какие управленческие вопросы для решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских замены и Советов их публичными старостами. Помимо этого, быстро ослабляли роль Советов в общем управлении подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной индустрии Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из совокупности районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Рекомендациям, и т. п.
4. Последний период связан с реформами национально-политического устройства России. Ключевую роль в становлении местного самоуправления в это время сыграли Закон СССР «Об неспециализированных началах местного хозяйства и местного самоуправления в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Рекомендации взяли большие полномочия, собственность и собственный бюджет, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в ходе ее ликвидации поставил Указ Главы Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в РФ», что провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.
Советской модели местного управления были свойственны следующие черты: 1) органы местного управления являются национальными и являются «нижний этаж» национального механизма; 2) отсутствие собственной компетенции; 3) твёрдая централизация управления; 4) принцип патернализма и т. д.
В современной России еще не закончена реформа местного самоуправления, но в ее ходе уже наметился последовательность периодов:
1. Середина 1980-х – начало 1990-х гг. – созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об неспециализированных началах местного хозяйства и местного самоуправления в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;
2. С 1995 г. (принятие закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об неспециализированных правилах организации местного самоуправления в РФ», потом в данной главе – Закон о местном самоуправлении 1995 г.) – до 2000 г. В этом периоде допустимо выделить три направления: а) развитие главных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (к примеру, принятие законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О денежных базах местного самоуправления в РФ», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об базах муниципальной работы в РФ» и т. п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.
3. С лета 2000 г. (к примеру, внесение поправок в закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, что длится сейчас. Главным событием данного периода стало принятие нового закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об неспециализированных правилах организации местного самоуправления в РФ» (потом в данной главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.), созданный по инициативе Главы Российской Федерации.
В данной связи новой модели местного самоуправления стали свойственны особенности и следующие черты:
1) выделение муниципальных органов власти из совокупности органов власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в ответе вопросов местного значения. К тому же, по новому законодательству, органы власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, в случае, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной обстановке, в случае, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом применении субвенций, выделенных на реализацию отдельных национальных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);
2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень – это сельские поселения и городские, верхний – муниципальный район);
3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные совокупности: вводится принцип разделения правительства на муниципальном уровне и детально регламентируется совокупность муниципальных органов власти впредь до определения численности парламентариев представительных муниципальных органов власти и порядка занятия должности главы местной администрации;
4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. улучшается ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления перед государством и населением. Закрепляется механизм отзыва избирательных чиновниковов местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа отрешения и местного самоуправления от должности главы муниципального образования должностными лицами и органами власти.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. абсолютно получил юридическую силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).
Становление новой модели местного самоуправления в РФ представляет собой сложный и долгий процесс, поскольку во многом выяснен внутренними изюминками страны, историческими традициями, национальными изюминками, политическими и экономическими факторами, и менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от собственного завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит громадная работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной построения и реформы новой модели местного самоуправления нужно применять целый хороший отечественный опыт организации управления на местах.
Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления/
В связи с проведением реформы местного самоуправления в РФ достаточно довольно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.
Модель местного самоуправления – это совокупность горизонтальных и вертикальных связей между субъектами местного самоуправления. В первый раз местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в I веке до н. э. На данный момент фактически любая страна имеет собственную модель местного самоуправления. Главными зарубежными моделями по праву вычисляют англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная совокупность местного самоуправления, появившаяся в Англии и действующая на данный момент в Англии, США, Канаде, Австралии, других странах и Новой Зеландии. Для нее свойственны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а время от времени и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии разных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность последовательности чиновниковов местного самоуправления; 6) полномочия муниципальных органов власти определяются на базе хорошего принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – функционировать в пределах собственных полномочий). Принцип inter vires взял собственный воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать только то, что им прямо разрешил закон (не запрещаеться только то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах осуществляющих контроль органов, представителей центральной власти; 
осуществление косвенного контроля посредством денежных рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих работ (к примеру, передача работ из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.
Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, появившаяся во Франции и действующая на данный момент в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели свойственны следующие главные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления;
3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (не редкость, что одинаковые вопросы в одних регионах решают избирательные органы местной власти, а в других – представители власти); 5) сочетание назначаемости и выборности местных властей; 6) принцип ultra veries (от лат. – функционировать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, в соответствии с которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции вторых органов (не запрещаеться все то, что не не разрещаеться); 7) сочетание местного самоуправления и государственного управления в пределах одних административно-территориальных единиц; осуществление прямого контроля за деятельностью местных властей посредством осуществляющих контроль органов; 9) муниципальная работа рассматривается как разновидность национальной работы.
Остальные зарубежные модели: германская, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, поскольку в них присутствуют показатели и той и другой системы, и, помимо этого, личные изюминки.
К примеру, Германия есть федеративным страной, исходя из этого структура национального управления складывается из трех свободных уровней: федеральное управление, земельное и коммунальное управление . Любой из уровней власти владеет собственным независимым кругом задач.
Коммунальное управление со своей стороны кроме этого подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление свидетельствует исполнение местными органами в соответствии с законом под собственную ответственность собственных и возложенных на них национальных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) личные задачи. К ним относятся как необходимые задачи (к примеру, эксплуатация и строительство школьных строений, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и необязательные (а также строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов старых, спортивных площадок и т. п.); 2) задачи, делегированные органами власти.
Так, местные власти делают функции и как университеты самоуправления, и как национальные органы в рамках делегированных
им полномочий.
В ряде государств Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В государствах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся государствах (Индия, Малайзия, Кения) взяло собственный распространение прямое национальное управление на местах. В мусульманских государствах совокупность местного самоуправления основана на религиозном подходе.
Разны кроме этого и методы формирования местных властей. Громаднейшее распространение взяли следующие организационные формы.
1. «Сильный глава горадминистрации – не сильный совет»: избрание главы горадминистрации осуществляется конкретно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Глава горадминистрации самостоятельно решает многие вопросы местного значения и владеет правом отлагательного veto на решение совета.
2. «Сильный совет – не сильный глава горадминистрации»: избрание главы горадминистрации происходит из парламентариев представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий главы горадминистрации (особенно по координации деятельности муниципальных органов власти). В данной форме за главой горадминистрации по большей части закрепляются представительские и оперативно-аккуратные функции. Совет в этом случае владеет громадным количеством прав в сфере управления, в хозяйственных и денежных вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования выбирает представительный орган, что из собственного состава выбирает председателя – главы горадминистрации и назначает главу аккуратно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются соглашением (договором). В большинстве случаев, управляющему предоставляются большом полномочия в формировании определении и местной администрации главных направлений ее деятельности. Эта форма самый распространена в государствах с англосаксонской моделью местного самоуправления. Согласно точке зрения ряда специалистов, эта форма отражает рвение к «очищению» муниципальный политики, к устранению авторитарного правления и коррупции, поскольку управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, специалиста в сфере муниципального управления. Вместе с тем недочётом данной формы есть невозможность населения оказывать влияние на политику, проводимую управляющим.
4. Комиссионная форма: рабочая группа образуется из избирательных лиц, любой из которых в один момент руководит каким-либо отделом местного аккуратного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недочётом данной организационной формы возможно лоббирование комиссионерами заинтересованностей лишь собственных отделов, что может привести к дестабилизации.
Наровне с приведенными совокупностями кроме этого существуют разные комбинированные организационные формы местного самоуправления. К примеру, стала широко распространена такая форма, в то время, когда управляющий (глава аккуратного органа) назначается избирательным должностным лицом (главой горадминистрации) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В данной форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», обитатели имеют прямую возможность оказывать влияние на муниципальную политику, поскольку голосуя «за» либо «против» главы горадминистрации, что назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение либо замену муниципальный администрации.
Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их систем и организационных форм, степень сотрудничества органов власти и органов местного управления сильно зависит от многих факторов: исторического развития, расположения, национальных традиций, культурных сокровищ, экономических возможностей, интересов и т. п.
Вместе с тем кое-какие исследователи кроме этого выделяют следующие неспециализированные тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.
1. Усиление аккуратной власти местного самоуправления за счет представительной совокупности (к примеру, за аккуратными органами закрепляется больший количество властных полномочий, представительные органы передают часть собственных функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении.
2. Происхождение неприятности формирования прочной экономической базы местного самоуправления, не обращая внимания на то, что любой муниципалитет имеет собственную собственность (земельную и иную), а органы местной власти деятельно стимулируют предпринимательские структуры и обширно применяют в собственной работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, договора с частными компаниями и т. п.
3. Изменение функций муниципальных органов власти: а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (к примеру, экологические функции); б) часть функций муниципальных органов власти передается частным и общественным объединениям компаниям (к примеру, утилизация и уборка мусора, благоустройство и озеленение территории); в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских роста и поселений муниципальных поселений, что позвано демографическими изменениями и урбанизацией; г) сужается роль местных властей в ответе соцзадач.
4. Происхождение «результата бесплатного потребления», в то время, когда отдельными одолжениями пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. К примеру, обитатели пригородных районов пользуются фактически полностью всеми благами города.
5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение больших слияние и городов сельских поселений.
6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение упрочнений муниципалитетов при ответе совместных неприятностей.
направляться подчернуть, что Российская Федерация постоянно тяготела к использованию и заимствованию зарубежного опыта, в особенности в сфере местного самоуправления. Одним из самые ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания хороших качеств функционирования системы и отечественного опыта создания местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за границей.
Так, в базу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена германская модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со большим национальным регламентированием. Помимо этого, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко выяснена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Кроме этого в первый раз в РФ законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», появившаяся и взявшая собственный большое распространение в Соединенных Штатах.
Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных русских условиях разрешит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в РФ.